Rivista il mulino

Content Section

Central Section

  • Condividi Condividi
  • Stampa Stampa
Send to Kindle
A proposito della sentenza della Corte tedesca / 3
Eurosistema: un delicato equilibrio
rubrica

Può l’eurosistema, formato dalla Bce e dalle Banche centrali dei Paesi che adottano l’euro, rispondere “entro tre mesi” alla domanda della Corte costituzionale tedesca (Cct)? Ovvero, se il Programma di acquisto di titoli pubblici (Pspp) deciso nel 2015 rispetti il mandato ricevuto sulla politica monetaria unica, tenuto conto dei criteri generali di proporzionalità e di delimitazione dei poteri trasferiti dal Parlamento e dal governo tedeschi? Non è già una risposta adeguata quella data a febbraio a Karlsruhe, sede della Cct da Isabel Schnabel, componente del comitato esecutivo della Bce designata dal governo tedesco? Un intervento lungimirante, retrospettivamente, perché prende di petto le diverse narrazioni nel dibattito pubblico tedesco sull'“esproprio” dei risparmiatori tedeschi attraverso “tassi d’interesse punitivi”, l’”inondazione di moneta” che inevitabilmente provocherà un’elevata inflazione, e la creazione di “imprese decotte (zombie)” a causa della politica monetaria espansiva (virgolettato di Schnabel).

Due pilastri della sentenza della Cct sono: a) la distinzione tra politica monetaria, che si accetta sia in ambito riservato alla Bce, e politica economica e politica sociale, riservati agli Stati nazionali; b) il rispetto del criterio di proporzionalità, inteso come bilanciamento tra obiettivi della singola misura di politica monetaria ed effetti collaterali sugli interessi diversamente pesati di cittadini tedeschi.

a) Nel dispositivo della sentenza la politica monetaria è sempre distinta dalla politica economica e dalla politica sociale, anche se la prima è una delle articolazioni della politica economica, quali le politiche fiscale, commerciale, industriale, ambientale, del lavoro, con delimitazioni labili quanto agli effetti secondari di ciascuna. L’eurosistema, indipendente dai governi nazionali e sanzionabile solo dalla Corte di giustizia dell’Ue, è il risultato di un’evoluzione comune alla gran parte dei Paesi avanzati e previsto nei Trattati ricalcando il modello della Bundesbank. Dopo la decisione di Nixon nel 1971 di abolire la convertibilità del dollaro in oro, la fiducia nei sistemi di pagamento imperniati sullo scambio di banconote e di depositi bancari si fonda sulla reputazione della banca centrale di riuscire a garantire la stabilità del potere d’acquisto della moneta che crea. Fondamenti della reputazione sono adeguate competenze tecniche, capacità di adottare decisioni con tempi congrui con quelli dei mercati finanziari, consapevolezza dei vincoli (oltre ai tempi, condizioni iniziali del sistema economico e finanziario, vincoli interni ed esterni al Paese), umiltà nel riconoscere le aree in cui vi sia maggiore incertezza e, in ultima istanza, “arte del banchiere centrale” di saper prendere rischi calcolati (per ricordare le sagge parole di Draghi).

Il disegno dell’eurosistema ricalca quello della Bundesbank, che nella costituzione materiale della Germania occidentale ha svolto egregiamente il ruolo di guardiano della stabilità monetaria, dopo le iperinflazioni seguite alle due guerre mondiali. In effetti il mandato prevede l’obiettivo primario della stabilità monetaria, contrariamente ad esempio al caso del mandato duale della Banca centrale americana (stabilità monetaria e massima occupazione), il che confligge in punto di logica con il criterio di proporzionalità evocato dalla Cct per cui una decisione di politica monetaria debba essere presa dopo un bilanciamento e l’attribuzione di pesi diversi tra diversi interessi. Come argomenta Schnabel, nella prassi dell’eurosistema gli effetti collaterali non sono però trascurati. Ciò perché l’esperienza storica e la teoria economica mostrano che per guidare le aspettative degli operatori, compito precipuo della Banca centrale, occorre essere in grado di comunicare le misure adottate in modo efficace, e dunque credibile quanto ai benefici che ne derivano per la generalità dei cittadini.

L’organo decisionale dell’Eurosistema, il Consiglio direttivo, è composto oltre che dai sei membri del comitato esecutivo, tra cui il presidente della Bce, dai governatori delle Banche centrali nazionali dei 19 Paesi aderenti. Le decisioni sono prese a maggioranza, tenuto conto che nel consiglio ciascuno opera a titolo personale, indipendentemente dal Paese di provenienza, e ha un voto (dei 19 governatori, a turno 15), avendo a riferimento l’andamento dell’economia dell’Eurozona. Il Pspp è una componente di un pacchetto di misure che comprende, per massimizzare la reciproca complementarietà, anche tassi d’interesse negativi sui depositi delle banche commerciali presso le Banche centrali, prestiti a medio termine alle banche commerciali incentivati per usi specifici, annunci sull’andamento futuro dei tassi d’interesse di Banca centrale e su tempi e modi per gestire i titoli già in portafoglio (cosiddetta forward guidance). È dunque arbitrario enucleare una singola componente dalla gamma delle misure di politica monetaria ai fini di una valutazione di proporzionalità. La richiesta alla Bundesbank di far valere le ragioni che secondo la Cct fanno dubitare che l’eurosistema stia operando entro il suo mandato confligge con i Trattati.

b) Le accuse della Cct alla Corte di giustizia europea per non aver adeguatamente considerato il criterio della proporzionalità nella sentenza di dicembre 2018 in cui aveva convalidato il programma Pspp sono state giudicate poco motivate da diversi giuristi. Questo criterio, di matrice principalmente tedesca, è in effetti uno degli elementi che caratterizzano la Corte di giustizia europea nel confronto internazionale sulla giurisprudenza costituzionale. Limitandosi alla logica economica utilizzata dalla Cct, il Pspp, abbassando i tassi d’interesse di mercato, si configurerebbe come aiuto improprio alle finanze di altri Paesi, perché non autorizzato dal Parlamento tedesco, e ridurrebbe l’incentivo ad attuare riforme intese a rendere meno rischioso il debito pubblico; favorirebbe anche la sopravvivenza di imprese decotte (“zombie”). Queste considerazioni rendono manifesto l’ancoraggio a un approccio ordoliberista poco o per nulla condiviso tra gli economisti fuori della Germania ma anche da una quota rilevante di economisti tedeschi.

Il localismo culturale in ambito economico si manifesta in modo ancor più evidente quando si consideri l’elenco dei soggetti o dei settori in Germania che sarebbero stati colpiti o possono esserlo a causa dalla politica monetaria dell’eurosistema, lo stesso elenco anticipato nell’intervento di Schnabel. In più, nella sentenza sono evocati il rischio di “dominanza monetaria”, nel senso, peculiare, che l’acquisto di titoli ridurrebbe l’onere sulle finanze pubbliche degli Stati meno virtuosi e quindi consentirebbe loro una tassazione più leggera, e il rischio di credito sul debito sovrano addossato per il quinto degli acquisti di titoli direttamente alla Bce, con potenziali perdite addossate all’azionista Bundesbank. Con tutta evidenza il punto di vista della Cct è quello, parziale (o, se si vuole, “sproporzionato”), dei risparmiatori. Sono infatti trascurati del tutto gli effetti collaterali rilevanti per i cittadini nel loro ruolo di debitori, contribuenti, lavoratori. Volendo anche qui fare un elenco incompleto, le condizioni perché un mercato bancario non frammentato su base nazionale renda possibile ed efficace la politica monetaria unica, con ciò consentendo adempiere al mandato sulla stabilità monetaria, l’andamento del tasso di disoccupazione e della crescita dei salari, il ruolo internazionale dell’euro in condizioni di libertà di movimenti di capitale e di dominanza del dollaro. Come rendere confrontabili e pesare i diversi interessi, a meno di non limitare l’analisi a quelli di cui si fanno portavoce presso la Cct specifici settori economici maggiormente dotati di potere di lobby, in primis il comparto assicurativo e quello bancario? Se non viene ritenuta accettabile come risposta la valutazione sugli effetti della politica monetaria di Schnabel, quale assise economica o quale Corte con competenze economiche adeguate potrebbe valutare l’adeguatezza di un’altra risposta alla domanda della Cct?

La risposta alla domanda iniziale è, tirando le somme, negativa. Il groviglio giuridico prodotto dalla sentenza della Cct non fa che fornire un’ulteriore motivazione per un’ineludibile modifica istituzionale dell’Eurozona, all’interno dell’Ue, per una significativa cessione di sovranità dagli Stati nazionali. Perché l’Uem possa avere spazio nell’arena geopolitica mondiale occorre si doti di un assetto normativo che consenta di affrontare con una definita architettura decisionale sovranazionale i nuovi temi posti dalla storia rispetto al momento in cui sono stati approvati i Trattati.

Sul piano metodologico, la vicenda solleva un tema di grande interesse circa il difficile dialogo tra gli approcci dell’economista e del giurista. Di fronte all’esperimento storico della moneta unica è indispensabile, per un dialogo fruttuoso, una conoscenza aggiornata dell’evoluzione della ricerca e della pratica in discipline diverse dalla propria, avendo attenzione al quadro internazionale.

:: per ricevere tutti gli aggiornamenti settimanali della rivista il Mulino è sufficiente iscriversi alla newsletter :: QUI