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Strasburgo, 24/7/2009
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La democraticità del nuovo Europarlamento. La scorsa settimana, a Strasburgo, sotto la Presidenza del polacco Jerzy Buzek, si è aperta la prima seduta del nuovo Parlamento Europeo (PE), uscito dalle elezioni tenutesi lo scorso giugno nei 27 Stati Membri dell’UE. Benché il sistema politico-istituzionale europeo sia ancora considerato sui generis da molti studiosi, in esso comunque il ruolo del PE è divenuto centrale, così come i parlamenti lo sono in tutte le democrazie, svolgendo un ruolo bifronte: di espressione mediata della società e di luogo di confronto, ma anche di selezione delle soluzioni collettivamente rilevanti. Rappresentanza e decisione politica sono i ruoli tipici dei parlamenti contemporanei. Se questo è senza dubbio l’elemento che oggi accomuna anche il PE, vi sono però sostanziali differenze nel percorso storico di tale istituzione sovranazionale. Per oltre due decenni il processo di integrazione europea si è sviluppato in assenza di un spazio per la rappresentanza democratica: fino al 1979 infatti il PE era un’assemblea di parlamentari nazionali con compiti molto limitati, stante la scarsa autonomia e specificità anche rispetto agli altri due attori del triangolo istituzionale europeo (Commissione e Consiglio). Sul fronte del potere decisionale – fino all’AUE del 1986 - il PE aveva un ruolo solamente nella procedura di bilancio e, in via di principio, poteva sfiduciare la Commissione.
Le prime elezioni a suffragio universale, nel 1979, hanno rafforzato indubbiamente il PE sul fronte della rappresentanza e della possibilità di dare espressione alle istanze dei cittadini europei. Si è trattato, però, di un processo ad ostacoli per il fatto che l’elezione diretta non è stata accompagnata dalla nascita di un sistema elettorale europeo (ciascun paese opta per regole elettorali ispirate ai sistemi nazionali), né dalla formazione di partiti europei, tanto che ancora oggi si parla correttamente di “famiglie europee di partiti nazionali” (aggregazioni, insomma, come il PPE, il PSE, ecc.). Anche le campagne elettorali, che durano poche settimane ogni 5 anni, non sono veramente europee: il confronto politico si sviluppa tutto attorno a temi domestici, le risorse impegnate sono scarse e gli spazi sui media poco visibili, la selezione dei candidati segue logiche poco o punto informate all’adeguatezza al ruolo da svolgere o alla conoscenza del funzionamento dell’UE. È a dir poco curioso- quindi - che ci si sorprenda del costante calo della partecipazione elettorale!
Sarà invece l’evoluzione istituzionale dell’UE nel suo insieme, l’approfondirsi del processo d’integrazione economico-politica, dal Trattato di Maastricht (1992) in poi, a rafforzare il potere decisionale del PE attribuendo ad esso un ruolo sempre più importante nel sistema politico europeo. Tale ruolo è andato consolidandosi anche grazie alla capacità del PE di apparire un’istituzione credibile nei confronti degli altri attori del sistema. Ciò è avvenuto attraverso l’introduzione – prima - delle procedure di cooperazione e di parere conforme (AUE del 1986), della procedura di codecisione introdotta da Maastricht, che i trattati di Amsterdam (1997) e Nizza (2001) estendono a diversi altri ambiti decisionali, che il trattato di Lisbona (2007) – quando entrerà in vigore - farà diventare la procedura ordinaria del processo legislativo europeo. Poiché il PE opera in questo contesto politico-istituzionale particolare, il rafforzamento del suo ruolo va collegato ad altre dinamiche, riguardanti sia fattori interni (l’organizzazione dei lavori parlamentari in gruppi politici e commissioni permanenti) sia esterni (il progressivo abbandono dell’unanimità in Consiglio amplia lo spazio di manovra di PE e Commissione e quest’ultima cerca e trova nel primo un partner affidabile contro le resistenze degli stati membri).
I tradizionali (o fisiologici?) rallentamenti nel processo di integrazione europea, la debole (o differente?) legittimazione democratica delle istituzioni sovranazionali, la scarsa trasparenza del processo decisionale, il deficit democratico sono divenuti luoghi comuni nel dibattito pubblico, opportunisticamente sfruttati da attori politici nazionali, da interessi economici, dai media alla ricerca di un capro espiatorio buono per tutte le difficoltà domestiche e globali. L’enfasi su questi “difetti” strutturali del sistema politico europeo ha raggiunto l’apice dopo la bocciatura del Trattato costituzionale ed è stata utilizzata con sistematicità in occasione delle ultime elezioni del Parlamento Europeo. Questa breve riflessione cerca invece di mostrare come il rafforzamento del PE negli ultimi 20 anni consenta di qualificarlo come istituzione democratica tout court. Non solo: operando in un assetto che non è di party democracy il PE ha saputo sviluppare modalità specifiche di influenza sull’agenda setting, è diventato partner della Commissione nell’elaborazione delle proposte legislative, collabora con il Consiglio nel processo di law making e svolge un ruolo significativo nel rendere più trasparente l’intero processo decisionale. In particolare, alcuni studiosi sottolineano come il PE abbia sviluppato qualità deliberative specifiche e sia in grado di svolgere un ruolo, seppure particolare, di rappresentanza democratica slegato dalla scarsa partecipazione elettorale, dalla presenza di partiti europei sui generis, dall’assenza del meccanismo maggioranza-opposizione.
Se oggi il PE è - come crediamo - un attore importante del processo legislativo e del processo decisionale comunitario, di pari livello rispetto a Commissione e Consiglio, possiamo affermare che il difetto originario di deficit democratico del sistema politico europeo sia parzialmente corretto. Ed anche se ciò è avvenuto battendo altri percorsi rispetto a quelli dei parlamenti nazionali, oggi si registra che frequentemente partiti nazionali, gruppi d’interesse, associazioni, comunità locali, cittadini organizzati si rivolgono direttamente al PE – alle commissioni permanenti, ai gruppi politici, ai parlamentari eletti nel proprio paese – sapendo di avere buone probabilità di essere ascoltati, avendo idea che il PE possa farsi rappresentante delle loro domande. La bassa partecipazione elettorale non è dunque segnale di debolezza e il ruolo del PE come attore centrale del processo politico UE ci porta a parlare comunque di un sistema politico democratico (by default).

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Comments
Giovanni Campi, 13-08-2009, 17:49

Grazie per l'interessante articolo, di cui condivido molte riflessioni. Vorrei solamente sviluppare ulteriormente un punto preciso, su cui mi trovo in disaccordo.

Il PE è indubbiamente un attore estremamente rilevante del processo legislativo europeo attuale e lei dice giustamente che il suo ruolo si è accresciuto con i trattati di Maastricht, Amsterdam e Nizza.

Tuttavia, non mi sentirei di dire che il PE è attore di pari livello a Commissione e Consiglio. Non lo è affatto, per il momento. Almeno dal punto di vista legisltivo, dove ha un ruolo fondamentale ed una dose di hard power solamente all'interno del processo di codecisione e poco altro.

Dal mio punto di osservazione privilegiato a Bruxelles, noto (non con un po' di preoccupazione), che le dinamiche europee sono divenute, sotto la Presidenza Barroso, molto piú 'intergovernametali' (per richiamare Moravcsik) di quanto lo fossero anni fa. E soprattuto negli ultimi mesi, per dinamiche spiegabili con la crisi economico-finanziaria e con il bisogno di essere rieletto) la Commissione e Barroso in primis si sono piegati a vari giochi di potere, mantenendosi impalpabili e impercettibili per vari mesi. Il Consiglio è al momento l'attore istituzionale e legislative con piú potere, di gran lunga.

In questo contesto, il Parlamento Europeo ha certamente guadagnato un certo peso politico, che non molto ha però molto a che vedere con il suo ruolo di colegislatore. Mi spiego. Il PE è oggi visto da molti come la vera istituzione rappresentativa degli interessi europei, a volte piu della stessa Commissione. E questo, come lei sottolinea, perché spesso il PE è piu accessibile della Commissione (per non parlare del Consiglio, che non lo è affatto), piú aperto alle varie istanze rappresentative e alle moltissime voci differenti che si alzano sia dal panorama di Bruxelles che dagli stai membri. Tutto ció i parlamentari europei lo sanno bene: è per questo che i vari Cohn-Bendit e Schultz arrivano a sfidare Barroso, e anche indirettamente il Consiglio europeo e tutti i 27 stati membri che unanimemente sostengono la sua rielezione (chiaramente, per avere un Presidente ben manipolabile), dicendo che si aspettano la presentazione di un programma chiaro e preciso da parte di Barroso a settembre o ottobre, prima di decidere se sostenerlo o meno.

A mio modo di vedere quindi il PE ha guadaganto e sta guadagando in peso politico, molto piú che in peso legislativo e decisionale. Certamente la possibile entrata in vigore del Trattato di Lisbona aumenterá ancora i suoi poteri, per esempio nel quandro delle 'prospettive finanziarie'.

Tuttavia, credo che l'interesse di tutti debba incentrarsi sui prossimi cinque anni e su una visione a medio termine: una Commissione che sia davvero rappresentativa degli interessi europei, che sia supranazionale e che abbia uno slancio sia intellettuale che politico verso lo sviluppo ulteriore del processo europeo é necessaria. L'ultima non ha avuto queste caratteristiche.

Grazie ancora per l'interessante riflessione e per gli spunti di discussione.