Il debito italiano in Europa

un problema mal posto

Paolo Bosi

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Se viene il dubbio – o la certezza, come nel mio caso – che la pressione a diminuire il rapporto debito/Pil possa creare più problemi di quanti ne possa risolvere, conviene allora non tanto ragionare se ridurre e come ridurre il debito pubblico italiano, quanto piuttosto chiedersi che cosa possa significare, per la sopravvivenza dell’Europa e in generale di una società democratica, l’esasperata attenzione portata al debito pubblico. In particolare, nell’attuale assetto istituzionale, tale attenzione lega un problema di natura politica al ruolo dei mercati finanziari, facendone attori impropri e in contrasto con una vita democratica sufficientemente ordinata.

Vi sono due idola da sfatare. Il primo è il «macigno del debito». Esso è ben espresso da questo passaggio di un articolo di Federico Fubini pubblicato sul «Corriere della Sera»:

Non è possibile avanzare proposte di revisioni dei trattati, di deroghe agli stessi in direzioni che comportino un aumento anche solo temporaneo del rapporto debito/Pil perché l’Italia ha il secondo debito più alto d’Europa e deve accedere ai mercati finanziari ogni anno per rinnovare i titoli in scadenza e per finanziare il disavanzo in misura elevata pari a circa 400 miliardi all’anno (il macigno del debito). La richiesta e l’attuazione di una politica fiscale espansiva sarebbero sancite dai mercati con fuga dalla sottoscrizione del debito in scadenza, aumento dello spread e aumento dei costi del debito e alla fine default.

Da questa idea dobbiamo culturalmente liberarci. In che senso il debito rappresenterebbe una «colpa»? In che senso il debito sarebbe un «onere»? Il debito non sempre è un onere. Prima della crisi del 2008, per un Paese del grado di sviluppo economico e istituzionale dell’Italia, esso assolveva a un compito molto importante: fornire ai risparmiatori un impiego del risparmio in un risk free asset. Non è poco. Se proprio vogliamo parlare di onere, ricordiamo quanto ci ha spiegato l’economista Evsej Domar già nel 1944: l’onere è dato dal rapporto tra spesa per interessi e Pil, che equivale finanziariamente, come aveva già affermato Ricardo all’inizio del XIX secolo, a un’imposta straordinaria pari al debito stesso.

Un Paese può avere debito fin che vuole a condizione di poter sopportare la pressione fiscale addizionale necessaria

Un Paese può avere debito fin che vuole se può sopportare la pressione fiscale addizionale necessaria per il pagamento degli interessi o se rinuncia a servizi pubblici. Per l’Italia questa maggiore pressione rispetto ai Paesi europei con cui ci confrontiamo si aggira su circa 2-2,5 punti di Pil. Spiacevole, ma non intollerabile. Del tutto spiacevole, ma pur sempre non intollerabile, se il debito attivato in passato è stato usato male. Meno spiacevole e forse anche lodevole (non credo sia il nostro caso) se è servito a creare opere pubbliche, istituzioni ben funzionanti ecc.

Ciò è vero se ragioniamo in un Paese o in un’Unione che abbiano il controllo della moneta e garantiscano il rimborso del debito. Questa condizione è usuale in Paesi sviluppati e dotati di moneta propria, mentre non lo è in una unione monetaria, il che significa che le istituzioni finanziarie sono mal disegnate. In un sistema con moneta unica, lo spread dovrebbe essere tendenzialmente nullo, come è stato fino alla crisi greca. Se la garanzia non è fornita dallo Stato, nell’attuale sistema di assoluta e sregolata libertà di movimenti dei capitali, essa è data dai mercati finanziari. Il ragionamento mainstream presuppone che i «mercati» abbiano una valutazione di ciò che è bene per un Paese, migliore di quella che può avere il legittimo governo del Paese medesimo. Credo che ormai molti siano convinti che le regole dell’Unione economica e monetaria (Uem) e i segnali in base ai quali i mercati finanziari valutano il grado di rischio non siano correttamente disegnati e mettano in pericolo un corretto rapporto tra democrazia ed economia, tra Stato e mercato, con privilegio dei secondi (economia e mercato) rispetto ai primi (democrazia e Stato).

Economicamente, il rischio di default nasce se si teme che un Paese (non solo lo Stato) viva al di sopra delle proprie possibilità. Ciò accade se la posizione passiva netta sull’estero (la cumulata dei saldi della bilancia dei pagamenti corrente) è elevata. Come nel caso del rapporto debito/Pil, non si può dire con certezza quando una posizione negativa diventi molto pericolosa. Ma l’Italia non è in condizioni precarie: la sua posizione netta sull’estero è quasi in pareggio. Anche il saldo corrente della bilancia dei pagamenti è di circa due punti di Pil positivo (in parte segnale che stiamo facendo politiche di domanda restrittive che riducono le importazioni, ma comunque l’export non è in drammatica crisi). Ancora più limitati, se non nulli, sono i rischi di default dell’Europa presa complessivamente.

I vincoli sul debito servono per forzare tutti i Paesi dell’Uem nella direzione del modello mercantilista

Il secondo idola è costituito dalla credibilità in Europa e dal concetto di «legarsi le mani». Una questione che potrebbe trattare meglio un politologo e che qui mi limiterò a sintetizzare in una domanda: che cosa significa oggi essere credibili nell’assetto istituzionale dell’Unione europea (Ue)? Nel mainstream politico si sente dire spesso: «Prima la credibilità e poi la richiesta di condivisione/solidarietà». Credibilità su che cosa? Credibilità/solidarietà è un’alternativa corretta? «Legarsi le mani» (un motto che dal 1992 si dichiara e si mette in pratica) non è un’inaccettabile dichiarazione di impotenza della democrazia del proprio Paese? E legarsi alle mani di chi, in assenza di adeguati meccanismi elettivi rappresentativi a livello sovranazionale europeo?

Oggi in Italia l’uscita isolata del nostro Paese dall’euro non è all’ordine del giorno: è già stato argomentato in modi convincenti che una simile opzione avrebbe costi insostenibili. Ma questo non esime dal valutare criticamente e dall’individuare linee politiche alternative in tema di euro. La riflessione storica mi induce a concludere che entrare nell’euro in quel momento e a quelle condizioni sia stato un errore. Se potessimo tornare indietro, col senno di poi, è una scelta che non condividerei. Si è gettato il cuore oltre l’ostacolo, con una fiducia nel progresso della storia che non ha trovato realizzazione. Sottovalutando la liberalizzazione dei mercati finanziari, l’effetto sulla Germania della globalizzazione, la rottura degli equilibri tra Paesi del Nord e del Sud mediterraneo, l’egemonia implacabile del modello mercantilista.

L’Europa a riluttante guida tedesca ha avuto un’occasione, con la grande crisi, per mostrare di sapere affermare un disegno europeo progressivo: con tempestive politiche monetarie straordinarie, con politiche fiscali espansive sotto il controllo dell’Europa, soprattutto da parte della Germania, per eliminare l’avanzo della bilancia dei pagamenti, per favorire aumenti salariali. Ciò non è avvenuto. È stata distrutta la Grecia per salvare le banche francesi e tedesche, l’Italia ha fatto politiche deflazionistiche che hanno aggravato i suoi problemi strutturali.

In realtà i vincoli sul debito servono per forzare tutti i Paesi dell’Uem nella direzione del modello mercantilista e/o ordo-liberista. Il percorso dell’Uem, iniziato così confusamente, aveva l’idea di un modello ideale (quello tedesco) che tutti avrebbero dovuto raggiungere seguendo l’unica strada di regole strette di convergenza (peraltro fondate su vincoli economici incompatibili). Non avere compreso che una forma federativa è necessariamente redistributiva e deve rispettare le storie e le culture e i tempi di ricerca di un progresso possibile dei suoi membri (cosa necessaria nel caso dell’euro) è stata, ed è sempre più, il limite più grave. Chi ha reddito pro capite e produttività più bassi e, soprattutto, fragilità delle istituzioni pubbliche e private deve potere indebitarsi (anche come posizione sull’estero) per realizzare in tempi adeguati ciò che merita di essere imitato dei Paesi che godono di un maggiore benessere economico. Molti economisti mainstream, che si domandano «perché i tedeschi dovrebbero pagare i fannulloni del Sud?», non comprendono questo punto, che in effetti è più politico che economico (se avessero letto Polanyi avrebbero idee più chiare). Questa è la mina dell’euro, non il debito pubblico.

L’Uem è un contesto istituzionale in cui la moneta unica convive con il bailout. Ciò è singolare e spiegabile solo con il carattere ancora in fieri dell’Uem e dell’Ue. Ma non solo a parole si deve ammettere che migliorare l’Ue richiede una revisione dei trattati. Se la revisione ha come regola di fatto l’unanimità, essa diviene impraticabile politicamente e l’unica soluzione ammessa è l’uscita non solo dall’Uem ma anche dall’Ue. Come è possibile vivere in un sistema politico in cui si sono definite regole (di livello «costituzionale» e no) che la stragrande maggioranza degli osservatori ormai considera «stupide», incomplete, immodificabili, affidando la sanzione del dissenso alle agenzie di rating e al mercato? A me pare contrario a qualsiasi principio liberale.

Avere un rapporto debito/Pil più basso sarebbe meglio, ma lo scopo di tale riduzione dovrebbe essere rendere più tollerabile la pressione fiscale e avere migliori servizi pubblici, non trovarsi meno sotto il tiro dei mercati. Esistono su questo punto posizioni autorevoli, meno semplicistiche di quelle che spesso si rintracciano sui quotidiani, come l’analisi citata poc’anzi. Tuttavia, anche queste posizioni vanno vagliate criticamente.

Lo ha affermato Ignazio Visco, alla fine del 2018, nel corso di un suo intervento all’Accademia dei Lincei:

Anche in Italia, come negli altri Paesi avanzati, sono necessari interventi che possano contrastare la perdita di posti di lavoro e l’aumento delle disuguaglianze. Gli interventi tradizionali di tipo redistributivo non devono sostituirsi alle riforme strutturali da anni al centro del dibattito economico e politico ma possono affiancarle, contribuendo a mitigare i costi della transizione. Le opportunità di lavoro si creano assicurando una crescita sostenuta e duratura; non basta un semplice sollievo congiunturale. Per questo è anche necessario garantire la stabilità finanziaria, soprattutto riducendo il peso del debito pubblico sulla nostra economia (corsivi miei).

D’accordo sulle prime due proposizioni, ma la terza è davvero necessaria? Nell’attuale assetto istituzionale, i «mercati» non saranno mai sazi: le proposte di riduzione graduale del rapporto debito/Pil (avanzate da molti: Carlo Cottarelli, Lorenzo Bini Smaghi, Giancarlo Padoan, Giampaolo Galli ecc.) penso che siano impraticabili e controproducenti. L’Italia avrà comunque e per molto tempo un rapporto debito/Pil più alto e che resterà più alto di quello degli altri Paesi europei: è a quello a cui guardano mercati miopi e instabili. Non serve un avanzo primario del 4% per un decennio, ma una gestione più flessibile (evitare che il rapporto cresca, ad esempio, potrebbe essere sufficiente), meno ossessionata dalle regole del Patto di stabilità e crescita, che oltre a essere contorte, sbagliate, poco trasparenti esauriscono e ostacolano le energie politiche dei governi (che non sono illimitate). Le regole esistenti sono infatti concause dell’instabilità finanziaria e inducono errate valutazioni dei mercati che si regolano semplicemente sull’osservazione di scostamenti tra regole e risultati statistici spesso privi di significato duraturo. Una soluzione migliore nel medio termine sarebbe quella di evitare, prudentemente, per i Paesi ad alto debito una sua crescita.

In realtà, mi pare che l’ossessione per il debito riveli una sfiducia eccessiva sugli effetti keynesiani dell’intervento pubblico (Stati Uniti e Regno Unito lo hanno fatto durante la crisi e oggi si ritrovano un’economia meno depressa). Ma soprattutto quell’ossessione sembra non comprendere che le vere riforme (non solo la flessibilità del mercato del lavoro e la compressione dei salari) richiedono anche molta spesa pubblica corrente, su progetti specifici (istruzione, sanità, assistenza agli anziani, contrasto all’evasione, lotta alla criminalità, sicurezza, controllo del mercato del lavoro nero). Tutto ciò comporta nel breve-medio periodo assunzioni e formazione di personale mirato. Queste sono le «riforme», ancora più importanti dei pur necessari investimenti pubblici.

Per cercare di affermare un punto di vista diverso, non bisogna avere come obiettivo solo la credibilità presso le «cancellerie» (che spesso è la semplice implicita adesione a una particolare visione politica, oggi prevalente in Europa), ma si devono costruire alleanze con forze politiche trasversali alle nazioni che ne fanno parte. Ma se la regola è l’unanimità, bisogna eliminare il ricatto a cui una proposta alternativa è sottoposta: l’unico esito possibile è l’uscita dall’Ue. La prima cosa da fare è pretendere che l’uscita dall’Uem non implichi anche l’uscita dall’Ue, iniziando un processo di ricostruzione istituzionale dell’Ue. I grandi vantaggi di essere uniti in Europa sono connessi più all’essere parte dell’Ue che all’Uem. E nella ricerca di alleanze, si dovrebbe evitare di essere mossi dal modesto obiettivo di potersi sedere al tavolo delle decisioni insieme a Germania e Francia: una forma di sovranismo a rovescio.

Andrebbe posta all’ordine del giorno una riforma del sistema monetario europeo, in cui prevalga la condivisione dei rischi

L’idea generale è che, nel confronto politico in Europa, si dovrebbero accentuare gli aspetti che danno rilievo all’Ue e non necessariamente all’Uem, valorizzando la responsabilità degli Stati che aderiscono, introducendo elementi di flessibilità soprattutto nella gestione della politica fiscale.

Si tratta di grandi passi per realizzare i quali è naturale attendersi dissensi, contrasti e tensioni: nulla a che fare con l’improvvisazione e l’arroganza, né con generiche e temporanee richieste di flessibilità nazionali, spesso concesse in cambio di criticabili vincoli di lungo periodo. Proposte e soluzioni devono essere radicali, sia che esse vadano nella direzione di costruzione di una vera unione, sia che si tratti di un temporaneo passo indietro generale. Andrebbe invece posta all’ordine del giorno una vera e propria riforma del sistema monetario europeo, in cui prevalga, come ci si aspetta da un’unione monetaria, la condivisione dei rischi; con una riformulazione degli obiettivi della Banca centrale (stabilità monetaria ma anche crescita) e un allentamento se non addirittura la sospensione del Patto di stabilità. Meccanismi di decisione politica dovrebbero avere il compito di risolvere casi devianti, che comunque non dovrebbero preoccupare ora, dato che il debito europeo nel suo complesso non ha dimensioni elevate e non sono particolarmente rilevanti oggi i timori di contagio che hanno suggerito agli albori dell’euro la regola del no bail out.

Alla luce di tutto ciò, i federalisti, a cui peraltro mi sento molto vicino, dovrebbero comprendere che molte delle proposte che sono in discussione oggi in Europa sul terreno economico/monetario come la proposta dei 14 economisti francesi e tedeschi (Pisani Ferry e colleghi) presentano un bias a sfavore di chi ha debito alto; altre, come quelle dell’European Fiscal Board, suggeriscono per il Patto di stabilità e crescita l’introduzione di controlli diretti sul livello della spesa pubblica. Queste misure spingono a un traguardo di lungo periodo ben lontano dall’unione politica.

Chi nello spettro politico si colloca a cavallo tra social- e liberaldemocrazia dovrebbe riflettere sul fatto che per riconquistare i voti di quella parte della classe operaia e del ceto medio che si è rivelata sensibile alle sirene del nazionalismo nostalgico, perché delusa dai partiti di centrosinistra su terreni chiave come l’immigrazione, il lavoro e il Welfare, è necessaria una politica economica che comporterà più spesa pubblica e ciò cozzerà inevitabilmente con i vincoli del Patto di stabilità nella versione attuale.

Temo tuttavia di dovere ammettere che la probabilità che riforme così indirizzate possano essere attuate è praticamente nulla, a causa dell’opposizione della Germania e dei Paesi del Nord Europa, a cui la Germania ha più strettamente legato le proprie sorti economiche nell’ultimo ventennio. La previsione più attendibile è quindi che un Paese come l’Italia non avrà la possibilità – posto che disponga di una classe politica sufficientemente consapevole e capace – di mettere in atto riforme che possano sottrarla a una situazione di cronica stagnazione. Ma la causa di questo destino poco attraente non sarà, principalmente, il debito pubblico.