Crisi della cittadinanza e disuguaglianze territoriali

Filippo Barbera

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Prima vignetta. «La cosa più bella di Milano è il treno per Roma»: la frase, ancora oggi, è parte del repertorio dei romani e di alcuni sketch comici. Fino a non molti anni fa anche i milanesi – a denti stretti – ammettevano questa triste verità. Sembra passato un secolo, ma sono solo due decenni. La Roma delle notti bianche, dei concerti e della produzione culturale innovativa ha lasciato il passo alla Roma della criminalità organizzata, dei cassonetti pieni di monnezza e dei bus che vanno a fuoco. Milano, invece, è diventata la locomotiva del Paese: una città che cresce, attira popolazione giovane e investimenti, dove il tema dell’innovazione non è separato da quello dell’inclusione. L’innovazione inclusiva, binomio caro all’assessora Cristina Tajani, trova a Milano, nonostante tutte le difficoltà del caso, una declinazione plastica.

Seconda vignetta. La classe dirigente della città di Torino è ampia, articolata e cooperativa. Rappresenta un caso di borghesia urbana illuminata, ben radicata nelle istituzioni locali ed europee, con una chiara e condivisa visione dello sviluppo della città. La classe politica milanese è frazionata, conflittuale e incapace di azione collettiva. Questa era la situazione della governance urbana due decenni or sono o poco più, quando Torino era un esempio di buon governo urbano e Milano vedeva traballare la sua immagine di «capitale morale» e sognava, appunto, il treno per Roma.

Terza vignetta. In un dialogo alla stazione di Milano centrale tra un francese e un italiano, con spiccato accento bergamasco, si discute della differenza tra Milano e Parigi. Milano non è una world city: le stime previste per il 2025 dal McKinsey Global Institute, realizzate nel 2011, identificano 25 città globali e Milano è classificata «in discesa»; se guardiamo i (controversi) ranking delle città, Milano non è mai una città globale, è più simile a Lione che a Parigi o a Londra. La differenza, però, è che Lione deve fare i conti con Parigi, mentre Milano no. Vista dalle città italiane Milano è il mondo, mentre Lione vista da Parigi è una qualsiasi città internazionale.

Lione deve fare i conti con Parigi, mentre Milano no. Vista dalle città italiane, Milano è il mondo

Gli episodi appena descritti ci ricordano tre dimensioni importanti: che le città possono cambiare velocemente, pur mantenendo elementi costanti nel tempo; che ciò che conta per le loro fortune è la presenza di una classe dirigente inclusiva e coesa; che le relazioni tra aree deboli e forti, tra centri e periferie, sono spesso una questione di prospettiva. Proviamo a considerare solo la terza questione e a vedere se la rappresentazione che emerge è più o meno realistica.

Nel panorama italiano, Milano ha certamente alcune specificità. Pur non essendo una world city, è molto diversa dalla vicina Torino, specie se osservata a livello di scala metropolitana: la superficie montana della Città metropolitana di Torino è pari al 52% del territorio e prevale sia su quella collinare (21%) sia sulla pianura (27%). Inoltre, su 315 comuni ben 143 sono classificati come «montani» e il 36% di questi sono piccolissimi comuni sotto i 1.000 abitanti. Il caso della città metropolitana di Torino è del tutto in linea con il dato nazionale: fatta eccezione per Milano (e Venezia), 10 su 12 città metropolitane italiane sono costituite da percentuali importanti di comuni classificati come montani o parzialmente montani; 6 (Genova, Roma, Reggio Calabria, Messina, Palermo, Cagliari) hanno più del 50% di comuni montani o parzialmente montani, mentre 4 (Catania, Bari, Napoli e Bologna) hanno meno del 50% di comuni montani o parzialmente montani.

Nulla di nuovo, bensì un fatto ovvio: le città metropolitane sono state costruite sui cadaveri delle province, che per confine amministrativo si estendevano ben oltre le città in senso stretto. Del resto i nomi, come le maschere, mostrano e nascondono allo stesso tempo. La capacità di «dare nomi» è una delle dimensioni del potere politico. Nel dire «provincia di Torino» o «città metropolitana di Torino» si evocano immagini e aspettative molto diverse. Nel primo caso, il contenitore semantico «provincia» richiede e permette l’inclusione di piccoli paesi, colline, aree rurali, montagne e borghi, nel secondo caso no. La città metropolitana richiama l’immagine della grande conurbazione urbana, della città senza confini, magari malata di sprawl urbano come nel caso di Roma, dove si alternano senza soluzione di continuità caseggiati, prati, ipermercati e «compro oro».

I sindaci governano le città come se la montagna non potesse generare ricchezza e benessere anche per la città

La città metropolitana, però, non corrisponde a questa rappresentazione iper-urbana. Dal centro di Torino, per esempio, alle valli metro-montane si arriva in 45 minuti di auto, lo stesso tempo che si impiega dal centro città alla prima cintura. E ciò non è solo una caratteristica delle grandi agglomerazioni metropolitane. In Italia, circa 90 tra capoluoghi di provincia e comuni con più di 50.000 abitanti distano meno di 15 km da un’area montana, configurando di fatto un sistema nazionale metro-montano di città e montagne diverse. Questa dimensione territoriale, però, non è quasi mai un fatto istituzionale e politico. La programmazione delle infrastrutture di connessione e, più banalmente, gli orari di treni e bus, non guardano alla metro-montanità. I sindaci governano le città con la montagna alle spalle e lo sguardo speranzoso alla pianura, come se la montagna non potesse generare ricchezza e benessere anche per la città. Come se non fosse una delle strade per rispondere ad alcune tra le più pressanti sfide che il modello produttivo e sociale si troverà ad affrontare.

Il problema è visibile in tutta la sua portata nelle immagini provenienti dalle stazioni spaziali, come quella mostrata dal presidente Sergio Mattarella nel suo ultimo discorso di fine anno. L’Italia è brillante intorno alle città; le luci sono accese nei posti «vissuti» e spente in quelli «vuoti». Immagini, queste, che mostrano la gravità dell’abbandono meglio dei dati anagrafici, che non registrano gli effettivi abitanti dei comuni nel corso dell’intero anno. Come noto, il calo demografico ha effetti a livello sociale, economico e idro-geologico, con relativa apertura di faglie territoriali che minano la tenuta civile del Paese. I divari civili, di cui ha scritto Mimmo Cersosimo nei suoi lavori, sono molto più gravi dei divari economici e sono visibili soprattutto nelle diverse possibilità di accesso ai servizi fondamentali, dalla scuola alla sanità. Chi vive lontano dai centri affronta quotidianamente il disagio provocato dal disinvestimento in infrastrutture e prestazioni sociali da parte dell’azione pubblica. Luoghi che non contano («places that don’t matter») li ha definiti il geografo Andres Rodriguez-Pose. Posti dimenticati dalla politica e dalle risorse pubbliche, se non in chiave compensativa, dove sono maturati quei sentimenti di rabbia e di vendetta verso le élite urbane risultati poi decisivi nell’elezione di Trump e per l’opzione Brexit.

È da questa prospettiva che dobbiamo allargare lo sguardo al «policentrismo territoriale» italiano. Come ho fatto spesso in questi anni, ricorro qui a un concetto caro a Fabrizio Barca, Sabrina Lucatelli e a tutto il gruppo di lavoro della Strategia nazionale aree interne: l’unica e più profonda qualità che il nostro Paese ha in comune come Paese è la diversità territoriale. È un paradosso: ciò che ci rende unici e distinguibili agli occhi altrui è la nostra diversità interna. Qualità che va governata con la stella polare delle interdipendenze a somma positiva tra territori: anzitutto, tra aree deboli e aree forti, tra «pieni» urbani e «vuoti» delle aree interne e montane, tra poli e aree lontane dai servizi. Come anche avendo ben chiari i policentrismi urbani che costellano la geografia economica e sociale del Paese – dalle città medie senza qualità alle periferie urbane in sofferenza, sino ai fondovalle «intristiti» e alle coste delle seconde case rimaste orfane del ceto medio opulento –, come spiegano Arturo Lanzani, Federico Zanfi e Federico Curci nei loro eloquenti saggi contenuti in Riabitare l’Italia (a cura di A. De Rossi, Donzelli, 2018). Il policentrismo territoriale, in questa luce, va interpretato in funzione del «costruito» e delle sue caratteristiche. Territori policentrici, diversamente periferici potremmo dire, ma accomunati da dinamiche di contrazione: territori che si ripiegano e si sfilacciano, perdendo popolazione, imprese, infrastrutture e visione condivisa di un futuro comune.

Un insieme di attività legate alla produzione di beni e servizi indispensabili al benessere quotidiano

Da dove ripartire, quindi, per un’azione pubblica di coesione sociale del Paese? La querelle che, poco più di un mese fa, ha visto discutere il ministro Provenzano con i sindaci di importanti città del Nord Italia, ha posto in plastica tensione una domanda: quali sono le implicazioni politiche della richiesta di Milano di farsi città-Stato? Se si dovesse trattare solo di avere più controllo sulle risorse economiche, fiscali e decisionali, la questione non meriterebbe grande attenzione. Quale può essere, oggi, il nuovo ruolo politico delle città, in un Paese di territori diversamente policentrici? Per rispondere a questo interrogativo sono utili le analisi del «Collettivo per l’economia fondamentale» (Economia fondamentale, Einaudi, 2019) che ha focalizzato lo sguardo sull’infrastruttura materiale della cittadinanza.

Nella sua definizione l’economia fondamentale è costituita da un insieme di attività legate alla produzione dei beni e servizi indispensabili al benessere generale quotidiano delle persone: l’edilizia residenziale, l’istruzione, l’assistenza all’infanzia e agli anziani, la sanità, la fornitura di beni e servizi essenziali come l’acqua, il gas, l’energia, la fognatura e le reti telefoniche. I confini dell’economia fondamentale riguardano la rilevanza dei beni e servizi di cui usufruiscono tutti i cittadini a prescindere dal reddito individuale e che sono erogati attraverso reti e filiali inevitabilmente legate ai territori. Nell’economia fondamentale si possono distinguere due macro- aree. La prima, identificata come economia fondamentale «materiale», è costituita da un insieme di attività molto ampio, che comprende la fornitura di beni e servizi di base attraverso reti di distribuzione, come acquedotti ed elettrodotti, o anche attraverso reti di filiali, come nel caso degli alimenti e dei servizi bancari, o di infrastrutture di connessione, come i trasporti. La seconda macro-area viene definita «provvidenziale» e comprende servizi tradizionalmente denominati «servizi di Welfare»: l’istruzione, la sanità, le attività di cura, il sostegno al reddito. Si tratta di importantissime attività economiche che però, in questi ultimi trent’anni, sono state trascurate e considerate secondarie rispetto alle attività caratterizzate da un’intensa e rapida innovazione tecnologica, i cosiddetti Kibs (Knowledge-intensive business services, servizi a elevato contenuto di conoscenza). I Kibs, dal punto di vista del Collettivo, hanno funzionato da «distrattori di massa» permettendo all’azione politica di concentrarsi nel supporto di tali attività, che sono tipicamente urbane e interne ai confini delle città.

In questo scenario, le città possono e devono valorizzare politicamente, con una duplice mossa, l’economia fondamentale e i territori del margine, dalle periferie alle aree interne, dai fondovalle «intristiti» alle campagne produttive in spopolamento, per riprendere alcune delle categorie prima citate. Gli esempi non mancano: il nuovo Piano strategico di Barcellona ha ridotto l’enfasi su competitività, internazionalizzazione e ossessione per i ranking a favore della messa in sicurezza dell’economia fondamentale. In Italia, alcune città medie hanno colto l’opportunità offerta dal policentrismo: per esempio, Confindustria Belluno Dolomiti insieme al comune di Belluno e la Luiss Business School hanno inaugurato l’Hub Veneto delle Dolomiti - Luiss Business School, per costruire un nuovo polo di alta formazione, consulenza e ricerca applicata nell’area business e management.

Per esplicitare questo ruolo politico le città dovrebbero avvalersi di idee-guida capaci di far dialogare e di catalizzare interessi differenti, mettendo al centro la vita quotidiana delle persone e la loro capacità di scegliere liberamente le combinazioni preferite di modi di essere o di fare che permettono il conseguimento riflessivo di obiettivi di vita buona. Espressioni di largo uso come «innovazione sociale», «sviluppo sostenibile», «economia circolare», «qualità sociale», «coesione sociale» e «economia fondamentale» sono dei contenitori di progetti e pratiche che svolgono la funzione di mezzi di traduzione tra mondi diversi. Comunità locali, policy-maker, intellettuali, membri della cittadinanza attiva, associazioni, movimenti, partiti, imprese e organizzazioni degli interessi possono trovare quadri di senso condivisi, indirizzare congiuntamente l’azione e configurare obiettivi comuni proprio grazie a concetti di confine come questi. È qui che si dà quell’esercizio della parola e dell’azione che qualifica il buon funzionamento delle democrazie liberali, come ha spiegato bene Chiara Saraceno (Partiti senza società e società civile senza partiti, www.forumdisuguaglianzediversita.org, 22.1.2020).

A riguardo, è essenziale ricordare che il buon governo del policentrismo territoriale richiede la costruzione della capacità di voice politica dei territori periferici. Con la crisi delle istituzioni intermedie, le aree del margine rischiano un ulteriore indebolimento diventando sempre più parte di quei luoghi dimenticati dalle politiche pubbliche e dagli investimenti strategici. La voice politica dei territori ai bordi è, con alcune eccezioni, debole: occorre pensare a come rinforzarla con giochi a somma positiva con i luoghi più forti. Nelle aree marginali si vota «con i piedi» nel senso che chi può scappa, sceglie l’exit individuale.

Portare innovazione nei «servizi di cittadinanza» delle aree in sofferenza, potenziare la libertà materiale delle persone

Per quanto fin qui detto, i territori del margine non si identificano solo con le aree interne e montane – dove certamente il problema è più grave – ma anche con alcune città medie in zone forti del Paese. Un caso a titolo esemplificativo è quello di Biella. La città, che lega il suo nome a uno dei principali distretti italiani del tessile e alle grandi firme del filato, è oggi l’area urbana con il più basso prezzo al metro quadro degli immobili, a livello nazionale. Ma non mancano molti esempi di città (grandi) e medie in dissesto finanziario, imprigionate nella gestione dell’emergenza e incapaci di guidare l’azione collettiva in modo mission-oriented.

Qui vale la grande intuizione politica della Strategia nazionale aree interne: portare innovazione nei «servizi di cittadinanza» delle aree in sofferenza, potenziare la libertà materiale delle persone, costruire contesti capacitanti che garantiscano alle persone i funzionamenti della cittadinanza. E farlo senza battaglie di retroguardia, correndo il rischio politico dell’innovazione e facendosi guidare dal faro dei diritti individuali e della libertà materiale. In prosa: non bisogna difendere l’ufficio postale o l’ospedale nelle aree lontane dai servizi, ma il diritto delle persone a ricevere la posta e il loro diritto alla salute. Ora, dopo il cono d’ombra del primo governo Conte, l’attenzione data dal ministro Provenzano ha rimesso al centro la Strategia, con nuove risorse. È un segnale positivo, che va ulteriormente sostenuto rendendo la filosofia della Strategia il modo di funzionare delle politiche di coesione, con i dovuti miglioramenti accumulati in questi anni di sperimentazione.

Proviamo a chiarire le implicazioni di quanto sin qui sostenuto. Come si è precedentemente detto, l’economia fondamentale si riferisce all’infrastruttura civica che serve i bisogni quotidiani di individui e famiglie attraverso modelli organizzati in reti produttive e distributive. In quest’ottica, l’economia fondamentale ha una importante valenza collettiva: il suo valore richiede un punto di vista specifico, un modo di assegnare valore non solo individuale. Nell’economia della cittadinanza il valore o è condiviso o non è. Così come avviene per la produttività e la capacità innovativa – come mostra Mariana Mazzucato ne Il valore di tutto – anche i beni e i servizi dell’economia fondamentale dipendono da dimensioni collettive, spesso ereditate dagli sforzi pregressi delle generazioni precedenti e vettori di benessere per le generazioni future, diventando in virtù di questo «simbolicamente» degne di valore condiviso. Inoltre, questi beni dipendono anche da infrastrutture materiali che richiedono reti e filiere a consumo collettivo. Sono, quindi, slegati dal reddito individuale: la mattina, l’acqua che esce dal rubinetto è portata dalle medesime tubature, per l’ultimo come per il primo contribuente delle nostre città.

In potenza, tale dimensione collettiva disegna uno spazio per nuove forme di solidarietà tra cittadini, posto che si riconosca la capacità di voice collettiva dei territori del margine e non solo di quelli forti. Posto che si metta mano alle molte disuguaglianze di riconoscimento che caratterizzano la mancanza di voice dei territori del margine, interni e urbani, centrali e periferici, di pianura e di montagna. Ascoltando i vocabolari di motivi delle persone che vivono in questi territori, si coglie che cosa sia e quali conseguenze possa avere questa disuguaglianza. Nelle società in cui la capacità di voice è privilegio di pochi, i progetti biografici, la scala delle priorità e le immagini del futuro di una minoranza diventano i repertori culturali che danno forma al futuro per tutti, anche di chi non li ha espressi o di chi non potrà mai beneficiare delle promesse di benessere veicolate da questi repertori. Per questo, come ricordano le 15 proposte per la giustizia sociale del Forum Disuguaglianze e Diversità (Il Mulino, 2020), le scelte politiche sorde alla voice dei territori marginali hanno generato delusione, aspirazioni mancate, disallineamento tra promesse e acquisizioni e, quindi, rabbia, risentimento, apatia e distopie quotidiane. Lo mostra bene la ricerca di Niccolò Bertuzzi, Carlotta Caciagli e Loris Caruso (Popolo chi? Classi popolari, periferie e politica in Italia, Ediesse, 2019) realizzata su un campione di residenti nei quartieri periferici di alcune medio-grandi città italiane. In questo lavoro emerge che il sentimento secondo il quale io partecipo di una condizione comune a quella di altri, cooperando e lottando per cambiarla, sembra ormai assente. Non si individuano né le possibilità, né gli strumenti per farlo. La mancanza di capacità di voice si correla a un vero e proprio noi mancante, un insieme di individui incapace di costituirsi come soggetto plurale (rimando al mio Il noi mancante, www.rivistailmulino.it, 22.10.2018).

Come ricostruire dunque la capacità di voice nei territori del margine? Se l’obiettivo in parola mette a tema la responsabilità politica delle città verso il policentrismo fragile del nostro Paese, alla luce del presidio dell’economia della cittadinanza, qual è la strada da seguire? Occorre anzitutto mettere ben in chiaro che tutto ciò non richiede un pieno accordo morale, non richiede cioè che l’azione politica sia fondata sull’adesione completa a una visione morale pregressa. La proposta, a riguardo, è «post-ideologica». In una formula sintetica: si agisce per trovare un accordo, non si trova un accordo per poi agire. Anche per questa caratteristica «pratica», la solidarietà che nasce da una robusta capacità di voice è molto diversa dalla solidarietà di classe tipica del capitalismo organizzato. Tuttavia, essa può costituire la base per aspirazioni collettive alla vita buona in un quadro di giustizia sociale capace di connettere le necessità quotidiane a progetti collettivi e inclusivi. Il nesso cittadinanza-economia fondamentale ci mostra in sostanza i meccanismi attraverso i quali agganciare le concezioni individuali di vita buona a un futuro collettivo. Tasselli cruciali, questi, per la domanda di democrazia da parte delle persone.

Uno dei più gravi errori commessi dalle forze progressiste post-’89 è stato quello di dare per acquisita e «naturale» la domanda di democrazia. Non è così. La domanda di democrazia è al sicuro solo se l’organizzazione sociale è robusta. Al contrario, se questa è debole, gli individui perdono la capacità di aspirare collettivamente a un progetto comune, spezzando sia le solidarietà tra territori più e meno forti, sia le solidarietà tra classi sociali, gruppi e generazioni.

Se le città aspirano a un ruolo politico, dovrebbero ricominciare da qui.