Rivista il mulino

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Nell’ultimo anno in Italia sono stati persi due metri quadrati di territorio agricolo o naturale al secondo. Ciò a causa di nuovi edifici, infrastrutture o altri interventi che coprono artificialmente o alterano, spesso in maniera irreversibile, il suolo. Gli ultimi dati dell’Ispra e del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente (Snpa) mostrano come il consumo di suolo in Italia continui a crescere, pur se con una velocità più bassa rispetto a quelle raggiunte una decina di anni fa. Nel 2017 le nuove coperture artificiali hanno riguardato 54 chilometri quadrati di territorio, ovvero, in media, circa 15 ettari al giorno. Il rallentamento della velocità del consumo di suolo rispetto all’inizio degli anni Duemila, dovuto sicuramente al perdurare di una crisi economica che ha coinvolto pesantemente il mondo dell’edilizia e delle costruzioni, sembrerebbe essere nella sua fase terminale e, in particolare in alcune regioni, si assiste a una prima inversione di tendenza, con una progressiva artificializzazione del territorio che aumenta d’intensità, con la ripresa dell’edilizia, l’espansione di aree urbane, spesso a bassa densità, la densificazione dei tessuti esistenti e l’avvio di nuovi cantieri per infrastrutture e altre opere.

Gli incrementi maggiori, sempre nell’ultimo anno, sono avvenuti in Veneto (con oltre 1.000 ettari di nuove costruzioni), Lombardia, Emilia-Romagna e Piemonte (tra i 400 e i 600 ettari in più). Liguria, Valle D’Aosta, Basilicata e Molise sono le regioni, invece, che quest’anno hanno avuto la minor perdita di suolo agricolo o naturale, con incrementi minori di 40 ettari. In termini di incremento percentuale rispetto alla superficie artificiale dell’anno precedente, i valori più elevati sono in Veneto (+0,50%), Friuli - Venezia Giulia (+0,41%) e Trentino - Alto Adige (+0,40%; Bolzano +0,65%; Trento +0,13%).

La ripresa del consumo di suolo nel Nord Est e in altre regioni del Nord Italia può essere messa in relazione con la ripresa economica che si avverte in queste aree del Paese: secondo i conti economici territoriali Istat del 2017, a fronte di una crescita annuale a livello nazionale dello 0,9% nel 2016, il Pil in volume ha registrato un incremento dell’1,3% nel Nord Est, dello 0,9% nel Nord Ovest e dello 0,8% sia al Centro sia nel Mezzogiorno. La crescita economica registrata dal Nord Est è trainata dalla provincia autonoma di Bolzano (+2,2%), a cui effettivamente corrisponde l’incremento percentuale maggiore del consumo di suolo in Italia tra tutte le regioni e le province autonome. Nel Nord Ovest la Lombardia segna un progresso del Pil dell’1,2%, e solo la Liguria registra una diminuzione (-0,4%). La Liguria è anche la regione italiana con l’incremento percentuale minore del suolo artificiale (+0,05%) dovuto, comunque, anche a peculiari situazioni orografiche e territoriali. I dati sembrerebbero confermare, quindi, la mancanza del disaccoppiamento tra la crescita economica e la trasformazione del suolo naturale, in assenza di interventi strutturali e di un quadro di indirizzo omogeneo a livello nazionale, anche se certamente la relazione andrebbe studiata su periodi temporali più lunghi.

Oggi il consumo di suolo riguarda il 7,65% della superficie nazionale (7,75% al netto dei corpi idrici), con un incremento di 4,95 punti percentuali e una crescita percentuale di più del 180% rispetto ai valori stimati per gli anni Cinquanta. In termini assoluti, il consumo di suolo ha intaccato più di 23 mila chilometri quadrati. Le aree più colpite risultano essere le pianure del Settentrione, dell’asse toscano tra Firenze e Pisa, del Lazio, della Campania e del Salento, le principali aree metropolitane, le fasce costiere, in particolare quelle adriatica, ligure, campana e siciliana. In 15 regioni viene superato il 5% di consumo di suolo, con il valore percentuale più elevato in Lombardia (che sfiora il 13%), in Veneto (oltre il 12%) e in Campania (oltre il 10%). Seguono Emilia-Romagna, Friuli - Venezia Giulia, Lazio, Puglia e Liguria, con valori compresi tra l’8 e il 10%. La Valle d’Aosta è l’unica regione rimasta sotto la soglia del 3%. La Lombardia detiene il primato anche in termini assoluti, superando quest’anno i 310 mila ettari del suo territorio coperto artificialmente (il 13,4% delle aree artificiali italiane è in questa regione), contro i 9.500 ettari della Valle D’Aosta.

Le conseguenze sul nostro fragile territorio sono evidenti, a partire dall’aumento del rischio idrogeologico

In generale, la maggiore criticità è comunque legata alla presenza di vaste zone periurbane e urbane a bassa densità, in cui si rileva un continuo e significativo incremento delle superfici artificiali, con un aumento della densità del costruito a scapito delle aree agricole e naturali, unitamente alle aree più infrastrutturate, più frammentate e oggetto di interventi di artificializzazione a causa della maggiore accessibilità. I dati Ispra-Snpa confermano anche l’avanzare di fenomeni quali la diffusione, la dispersione, la decentralizzazione urbana, da un lato, e la densificazione delle aree urbane, dall’altro, a cui si aggiungono importanti interventi infrastrutturali, in particolare nel Centro Nord, e nuovi centri logistici, commerciali e produttivi. Tali processi riguardano soprattutto le aree costiere e le aree di pianura, ma non risparmiano aree vincolate e aree protette. La tendenza degli ultimi anni vede l’incremento significativo di un processo, guidato prevalentemente dalla rendita urbana, di progressiva saturazione degli spazi agricoli e naturali e dei cosiddetti «vuoti urbani», che sono essenziali per la qualità della vita dei cittadini, dell’ambiente e del paesaggio. Allo stesso tempo, soprattutto in aree interne o marginali, si assiste all’abbandono delle terre e alla frammentazione delle aree naturali.

Analizzando la distribuzione dei cambiamenti avvenuti nell’ultimo anno si evidenzia come il consumo di suolo si sia concentrato soprattutto nelle aree di pianura, in particolare a quota inferiore a 300 metri, dove si è registrato l’81,7% dei cambiamenti in un’area estesa per il 46,3% del territorio nazionale, e nelle aree a pendenza inferiore al 10% (84,7% dei cambiamenti in un’area che copre il 43,5% del territorio). Altre aree che hanno densità maggiore dei cambiamenti rispetto alla media nazionale (1,73 m2/ha), ovvero hanno una percentuale dei cambiamenti sul totale maggiore rispetto alla percentuale della superficie territoriale coperta, sono le aree costiere, dove ancora i cambiamenti avanzano con una densità superiore al resto del territorio, e le aree a pericolosità idraulica. La densità dei cambiamenti è, invece, inferiore nelle aree protette, nelle aree montane e a elevata pendenza, nelle aree a pericolosità sismica e da frana.

Le trasformazioni del territorio dal Secondo dopoguerra ad oggi hanno portato le città italiane a perdere progressivamente il carattere di compattezza che le contraddistingueva, per disperdersi diffondendosi sul territorio, spesso in assenza di un’adeguata pianificazione, cancellando il limite tra «città» e «campagna», inseguendo modelli dello sprawl urbano e della bassa densità insediativa tipici di altri contesti (e di altri spazi), come quello nordamericano. Questi modelli di espansione sono responsabili di effetti significativi sull’efficienza dei servizi, sui costi dei trasporti e delle infrastrutture, sulla qualità del paesaggio, sulla frammentazione degli habitat naturali e sulla resilienza del capitale naturale, con effetti diretti sui servizi ecosistemici, ovvero quei benefici che l’uomo ottiene, direttamente o indirettamente, dagli ecosistemi in grado di fornire prodotti alimentari, biomassa e materie prime, di assicurare la regolazione del clima e del ciclo del carbonio, il controllo dell’erosione e dei nutrienti, il miglioramento della qualità dell’acqua e dell’aria, la protezione e la mitigazione dei fenomeni idrologici estremi, la conservazione della biodiversità.

Le conseguenze sul nostro fragile territorio sono evidenti, con l’aumento del rischio idrogeologico, la riduzione della produzione agricola e della capacità di regolare il clima e i processi naturali. Anche dal punto di vista strettamente economico, come ci indica la Commissione europea (2013), l’impatto non è sostenibile, alla luce dell’aumento dei «costi nascosti», dovuti alla crescente impermeabilizzazione del suolo. Le stime Ispra (2018) evidenziano come il consumo di suolo degli ultimi cinque anni abbia portato a maggiori costi, a causa di servizi ecosistemici non più assicurati da un territorio ormai artificializzato, che sono valutati tra un minimo di 1,66 a un massimo di 2,13 miliardi di euro l’anno. La cifra aumenta se si prende in considerazione il valore perso del capitale naturale valutato rispetto ad alcune delle funzioni che producono i servizi ecosistemici considerati (stoccaggio e sequestro di carbonio, produzione agricola e di legname), pari a circa un miliardo di euro.

La tutela del suolo, del patrimonio ambientale, del paesaggio e il riconoscimento del valore del capitale naturale sono questioni non più rimandabili, in considerazione degli stessi principi costituzionali e degli obiettivi assunti dall’Europa e dalle Nazioni Unite, che ci chiedono di azzerare il consumo di suolo netto entro il 2050 (Parlamento europeo e Consiglio, 2013), di allinearlo alla crescita demografica e di non aumentare il degrado del territorio entro il 2030 (Onu, 2015).

Tali obiettivi sono per noi ancor più fondamentali, alla luce delle particolari condizioni di fragilità e di criticità del nostro Paese, rendendo urgente la definizione e l’attuazione di politiche, norme e azioni di radicale contenimento del consumo di suolo e la revisione delle previsioni degli strumenti urbanistici esistenti, spesso sovradimensionate rispetto alla domanda reale e alla capacità di carico dei territori.

Era il 2002 quando la Commissione europea diffuse una «comunicazione» (intitolata Verso una strategia tematica per la protezione del suolo) in cui si evidenziava l’importanza del suolo come risorsa vitale e fondamentalmente non rinnovabile, sottoposta a crescenti pressioni. Il testo rappresentava per la Commissione un impegno politico per la protezione del suolo, con la consapevolezza della complessità dell’argomento e della necessità di tempi lunghi per la formulazione di una politica europea integrata in grado di arrestare i processi di degrado e tutelare efficacemente questa fondamentale risorsa ambientale. Oggi, se è vero che la protezione ambientale rimane senz’altro una delle priorità delle politiche attuate in sede di Unione europea e, con le politiche sociali ed economiche, rappresenta il fulcro intorno a cui ruotano le politiche di sviluppo sostenibile, a distanza di sedici anni da questo primo documento non possiamo non constatare che i «tempi lunghi» previsti per la formulazione e l’attuazione di una politica europea di protezione del suolo sono purtroppo andati oltre le previsioni. La proposta di Direttiva europea del 2006, che avrebbe dovuto definire il quadro complessivo per la protezione del suolo e adottare la Strategia tematica per la protezione e l’uso sostenibile del suolo, fu ritirata nel 2014 dalla stessa Commissione a causa della forte opposizione di alcuni Stati membri per motivi legati principalmente alla sussidiarietà, ai costi ritenuti eccessivi e al carico amministrativo.

Una vera tutela non è più rimandabile, come ci ricordano gli obblighi europei (e dovrebbe ricordarci la nostra intelligenza)

In ogni caso, l’importanza di una buona gestione del territorio e, in particolare, dei suoli era stata ribadita dalla Commissione nel 2011 con la tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse, con il traguardo di un incremento dell’occupazione netta di terreno pari a zero da raggiungere entro il 2050. Obiettivo ribadito nel 2013 con l’approvazione del Settimo programma di Azione ambientale, denominato «Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta», in base al quale, entro il 2020, le politiche dell’Unione avrebbero dovuto tenere conto dei loro impatti diretti e indiretti sull’uso del territorio.

Occorrono atti normativi efficaci che possano indirizzare le politiche di governo e vere azioni di cambiamento

Peraltro, la Commissione aveva già ritenuto utile indicare le priorità di azione e le linee guida da seguire per raggiungere l’obiettivo dell’occupazione netta di terreno pari a zero entro il 2050 pubblicando, nel 2012, le linee guida per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo. L’approccio proposto era quello di mettere in campo politiche e azioni, da definire dettagliatamente negli Stati membri e da attuare a livello nazionale, regionale e locale, secondo un chiaro ordine di priorità. In altri termini, gli Stati membri dovrebbero, innanzitutto, assicurare la limitazione dell’impermeabilizzazione attraverso la riduzione del tasso di conversione e di trasformazione del territorio agricolo e naturale e il riuso delle aree già urbanizzate, con la definizione di target realistici al consumo di suolo a livello nazionale e regionale e di linee di azione come la concentrazione del nuovo sviluppo urbano nelle aree già insediate. Nel caso in cui la perdita di suolo risulti inevitabile, dovrebbero essere previste misure di mitigazione volte al mantenimento delle principali funzioni del suolo e alla riduzione degli effetti negativi sull’ambiente delle trasformazioni. Infine, tutti gli interventi inevitabili di nuova impermeabilizzazione del suolo dovrebbero essere compensati assicurando, ad esempio, una rinaturalizzazione di terreni già impermeabilizzati oppure, come ultima possibilità, sotto forma di corrispettivi economici, purché vincolati all’utilizzo in azioni di ripristino del suolo.

Parallelamente, a livello globale, la conclusione della Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile del 2012 permetteva di portare nuovamente all’attenzione pubblica il tema della protezione, della conservazione e del miglioramento delle risorse naturali, incluso il suolo. Il rapporto finale, Il futuro che vogliamo, invitava i governi nazionali a intervenire per garantire una maggiore attenzione delle decisioni relative all’uso del territorio, a tutti i livelli di pertinenza, rispetto agli impatti ambientali, sociali ed economici che generano degrado del suolo. Raccogliendo tali indicazioni, nel 2015, l’Agenda globale per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite definiva gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (Sustainable Development Goals) e indicava, tra gli altri, alcuni target di particolare interesse per il territorio e per il suolo, da integrare nei programmi nazionali a breve e medio termine e da raggiungere entro il 2030: assicurare che il consumo di suolo non superi la crescita demografica; assicurare l’accesso universale a spazi verdi e spazi pubblici sicuri, inclusivi e accessibili; raggiungere un land degradation neutral world, quale elemento essenziale per mantenere le funzioni e i servizi ecosistemici.

Per il raggiungimento di questi obiettivi nel nostro Paese, così come di quello europeo relativo al 2050, sono evidentemente necessari atti normativi efficaci che possano indirizzare le politiche di governo e le azioni di trasformazione del territorio verso un rapido contenimento del consumo di suolo agricolo o naturale. Tuttavia, come in Europa pesa l’assenza di una Direttiva quadro sul suolo, anche in Italia il Parlamento non ha ad oggi approvato una legge che abbia l’obiettivo di proteggere il suolo dalla sua progressiva copertura artificiale. La prima proposta, in tal senso, risale al 2012, quando l’allora ministro dell’Agricoltura, Mario Catania, presentò il disegno di legge «valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo di suolo», non approvato a causa della fine anticipata della legislatura.

Un nuovo disegno di legge di iniziativa governativa fu presentato nel 2014 e, dopo oltre due anni di discussione, fu approvato alla Camera. Forti critiche arrivarono, tuttavia, al testo finale che, a detta di molti, risultava poco efficace e non in grado di assicurare un reale contenimento del consumo di suolo, in particolare a causa di ampie deroghe che escludevano dalla limitazione buona parte delle tipologie di trasformazione, di una complessa procedura di definizione dei limiti e del fatto che non erano stabilite le percentuali di riduzione progressiva fino al 2050. Inoltre, rimanevano probabilmente inascoltate molte aspettative legate alle esigenze di rilancio dell’attività edilizia verso una strategia di riqualificazione dell’esistente, così come quelle di rigenerazione di tessuti urbani finalizzata al miglioramento della qualità della vita dei cittadini, al miglioramento dell’ambiente e del paesaggio urbano e suburbano, al recupero di funzioni ecosistemiche e all’adattamento ai cambiamenti climatici.

Non possono essere mantenute tutte le previsioni contenute nei piani urbanistici vigenti, spesso sovradimensionate

In ogni caso, la fine della legislatura non ha consentito di arrivare all’approvazione finale di una legge che le Commissioni del Senato avevano decisamente migliorato. Una legge molto attesa, fondamentale per la tutela dell’ambiente, del territorio e del paesaggio italiano, ma anche per assicurare un futuro adeguato ai cittadini di oggi e di domani, in un’ottica di sviluppo sostenibile dell’uso del suolo e di aumento della resilienza delle aree urbane di fronte a vecchie e nuove sfide, dovute sia alla nota fragilità del nostro territorio, sia alla necessità di adattamento ai cambiamenti climatici in atto.

È chiaro che l’obiettivo di azzeramento del consumo di suolo rimane irraggiungibile senza un intervento sostanziale ed efficace di reale limitazione delle diverse forme del consumo di suolo e con una strategia complessiva che dovrebbe essere in grado di orientare il processo di trasformazione del territorio verso la rigenerazione urbana e il riutilizzo e la riqualificazione del patrimonio edilizio e infrastrutturale esistente, spesso sotto utilizzato, evitando la copertura artificiale e l’impermeabilizzazione di altro suolo agricolo o naturale. Le amministrazioni locali dovrebbero essere incentivate per favorire le buone pratiche di riqualificazione urbana, partendo dagli spazi pubblici più degradati, anche per dare un segnale importante ai cittadini e agli operatori privati e per stimolare un maggiore orientamento delle politiche territoriali verso la sostenibilità ambientale e la tutela del paesaggio.

Dovrebbe essere anche chiarito che non possono essere mantenute tutte le previsioni contenute nei piani urbanistici vigenti, spesso sovradimensionate rispetto alle esigenze reali, e che il loro semplice spostamento all’interno di tessuti urbani serve solo a consumare nuovo suolo, con un impatto importante sulle risorse e sui processi ambientali e con un significativo incremento della rendita urbana. Anche perché la rigenerazione urbana oggi viene spesso mal interpretata e si esaurisce molte volte in un dannoso processo di crescita ulteriore della densità urbana, senza alcuna riqualificazione dell’esistente ma favorendo solo nuove edificazioni e impermeabilizzazioni del suolo in aree interstiziali e negli spazi aperti urbani, che invece sono fondamentali per la permeabilità del suolo in città e il corretto deflusso delle acque meteoriche, la mitigazione del rischio idrogeologico, l’adattamento ai cambiamenti climatici, il mantenimento della biodiversità e la qualità della vita degli abitanti.